In einem sehr allgemeinen Sinne können Verwaltungen begriffen werden als soziale Systeme, die bindende Entscheidungen produzieren, und öffentliche Verwaltungen als solche, deren Entscheidungen gesamtgesellschaftlich verbindliche Wirkungen haben. Derartige Entscheidungen werden nicht fallweise frei zusammenphantasiert, sondern nach feststehenden, mehr oder weniger eindeutig vorgegebenen Regeln erstellt. Sie richten sich nach Werten, Zwecken oder Normen, die im Entscheidungsprozeß nicht mehr problematisiert werden, sondern ihm als Struktur dienen. Solche regulativen Entscheidungsprämissen organisatorischer, verfahrensmäßiger oder inhaltlicher Art bilden das feststehende Gerüst eines Verwaltungssystems. Sie nehmen die strengere Form von Entscheidungsprogrammen an, wenn sie zusammengefaßt werden zu Bedingungen, bei deren Erfüllung die Entscheidung als »richtig« gilt. In weitem Umfange ist die tägliche Arbeit in der Verwaltung programmiertes Entscheiden. Damit ist weder gesagt, daß die Entscheidungen durch Programme eindeutig determiniert wären und ohne Wahlmöglichkeit getroffen werden müßten, noch daß es bei der Anwendung von Entscheidungsprogrammen immer nur eine einzige richtige (optimale bzw. rechtmäßige) Entscheidung gäbe; vielmehr nur, daß die Programme eine Vorsortierung derjenigen Relevanzgesichtspunkte leisten, bei deren Beachtung eine Entscheidung Aussicht hat, abgenommen zu werden, und daß sie damit den Entscheidungsprozeß von unbestimmten, darüber hinausgehenden Rücksichtnahmen entlasten. Programme dienen der Absorption von Ungewißheit, der Reduktion eines unbestimmten und unbestimmbaren Horizontes anderer Möglichkeiten.